Okvirni zakon o visokom obrazovanju u BiH usvojen je 2007. godine, nakon čega je mijenjan samo jedanput, kad je trebalo još malo produžiti rokove iz prelaznih odredbi. Ministarstvo civilnih poslova (u Vijeću ministara BiH) svake godine radi analizu usklađenosti kantonalnih i entitetskih zakona o visokom obrazovanju s Okvirnim zakonom, ali analizu samog Zakona još niko se nije usudio uraditi. S tim se vjerovatno oklijeva jer je bilo kakva promjena Zakona na državnom nivou praktično nemoguća misija. Svaki takav prijedlog dočekan je na nož jer zadire u nadležnosti nižih nivoa vlasti, a to je ustvari samo izgovor za postizanje skuplje cijene u trgovini koja već decenijama vlada bosanskohercegovačkom političkom scenom.
Vijeće ministara Bosne i Hercegovine svake godine usvaja Informaciju o izvršenju Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini koju pripremi Ministarstvo civilnih poslova BiH. U toj informaciji daje se osvrt na (ne)usklađenost zakona nižeg nivoa (zakoni o visokom obrazovanju Republike Srpske, kantona u Federaciji BiH i Brčko distrikta), rad Agencije za razvoj visokog obrazovanja i osiguranje kvaliteta (HEA) i Centra za informiranje i priznavanje dokumenata iz oblasti visokog obrazovanja (CIP). Informaciju usvoji Vijeće ministara BiH i proslijedi je entitetskim i kantonalnim ministarstvima obrazovanja i skupštinama, Odjeljenju za obrazovanje i Skupštini Brčko distrikta, Agenciji (HEA) i Centru (CIP). Posljednja takva Informacija urađena je za 2018. godinu i moguće je naći na web-stranici Ministarstva civilnih poslova.
Nakon 12 godina primjene Okvirnog zakona mogu se uočiti barem dva značajna nedostatka koja bi bilo dobro ispraviti izmjenom ili dopunom tog Zakona. Prvi se odnosi na kriterije i uslove za izbor akademskog osoblja, a drugi na ulogu Agencije za akreditiranje.
Asistenti kao potrošna roba
Izbor akademskog osoblja reguliran je članovima 28-35 Zakona. Kreatori Zakona postavili su relativno stroge kriterije za izbor asistenta. Prosjek ocjena mora biti najmanje 8 ili 3,5, dok taj uslov za izbor u zvanje višeg asistenta ne postoji. To praktično znači da studentica koja diplomira s prosječnom ocjenom 7,99 ne može biti izabrana u zvanje asistentice, ali zato može upisati studij drugog ciklusa, završiti ga s prosječnom ocjenom 6,00 i biti izabrana za višu asistenticu. Posebna priča je korištenje prosjeka ocjena kao kriterija za izbor, imajući u vidu raširenu praksu prepisivanja na ispitima, ali to otvara neka sasvim druga pitanja.
Autori zakona nisu vodili računa o tome da prvi ciklus studija većinom traje tri godine i da vrijedi 180 ECTS bodova, čime su ga automatski degradirali jer ne pruža mogućnost izbora u saradničko zvanje, ali su tako uveli i diskriminaciju između diploma sa 180 i 240 ECTS bodova. Brojni univerziteti su to prevazišli tako što su nudili samo studij sa 240 ECTS bodova, što je dodatno unijelo zabunu jer su takvim diplomantima davali zvanje koje odgovara predbolonjskom studiju za sticanje visoke stručne spreme (VSS VII-1).
Jedini uslov za izbor u zvanje višeg asistenta je završen drugi ciklus studija (magisterij), ali se ne kaže radi li se o predbolonjskom magisteriju ili samo o drugom ciklusu. Na taj način Zakon je izjednačio dva različita akademska stepena jer je predbolonjski magisterij podrazumijevao postdiplomski studij i magistarski rad koji je morao imati obilježja naučnoistraživačkog rada, dok bolonjski drugi ciklus nema ta obilježja. Zbunjenost studentica i studenata najbolje je opisao jedan student na sjednici Naučno-nastavnog vijeća Mašinskog fakulteta u Zenici prije nekoliko godina kada je (sarkastično ali opravdano) pitao: Da li ću ja kad završim drugi ciklus magistrirati ili masterirati?
Pitanje ekvivalencije starih i novih akademskih zvanja trebao je riješiti kvalifikacijski okvir. Međutim, zbog političkih opstrukcija i nemogućnosti postizanja konsenzusa, BiH taj okvir još nema. Maksimum konsenzusa postignut je tek usvajanjem Akcionog plana za izradu i provođenje kvalifikacijskog okvira u Bosni i Hercegovini za period 2014-2020 (Sl. glasnik BiH 28/15), ali kvalifikacijskog okvira još nema, niti je izvjesno njegovo skoro usvajanje.
Poseban problem predstavlja mogućnost ekvivalencije starih i novih akademskih zvanja koju su obilato koristili univerziteti iz Hrvatske priznajući diplome petogodišnjih, pa i četverogodišnjih studija za sticanje visoke stručne spreme (VSS) kao mastere, kako bi omogućili upis kandidata na doktorske studije. Tako su premostili vakuum koji je nastao ukidanjem predbolonjskih doktorskih disertacija i kašnjenjem u pokretanju doktorskih studija na univerzitetima u BiH. Dešavalo se čak i da studentica završi četverogodišnji studij, tu diplomu odnese na priznavanje u Hrvatsku kao diplomu drugog ciklusa, a onda s tim uvjerenjem o priznavanju bude izabrana za višu asistenticu ili upiše doktorski studij u BiH.
Član 33 Okvirnog zakona ukinuo je mogućnost reizbora asistenata i viših asistenata, koja je postojala ranije. Na prvi pogled to je imalo smisla jer su se saradnici poticali da što prije ispune uslove za napredovanje. U suprotnom bi ostali bez posla. Međutim, praksa se pokazala sasvim drugačijom jer su asistenti mogli za četiri godine ostvariti uslov za napredovanje, odnosno odbraniti magistarski rad, ali su viši asistenti bili zakinuti jer su morali za pet godina upisati i odslušati doktorski studij koji traje minimalno tri godine, prijaviti, napisati i odbraniti doktorsku disertaciju i još proći proces izbora u više zvanje. To je dovelo do masovne pojave doktorata sumnjivog kvaliteta i upitne naučne vrijednosti. Svi oni koji nisu bili spremni da to urade na taj način ili su ostali bez posla, prešli u privatne firme ili su postali slabo plaćeni laboranti na fakultetima koji su imali takve pozicije u sistematizaciji radnih mjesta. Sve to dovelo je do situacije da univerziteti imaju više nastavnika nego saradnika, da za saradnike angažuju honorarce umjesto stalno zaposlenog osoblja, a entuzijaste koji imaju afiniteta ka ozbiljnom naučnoistraživačkom radu jednostavno otjeraju s univerziteta. Pokušaji kantonalnih vlada da situaciju poprave (naprimjer Kanton Sarajevo odlukom o zapošljavanju 150 asistenata) bili su kratkog daha i nisu riješili problem čiji se pravi uzrok može otkloniti jednostavnom izmjenom člana 33 Okvirnog zakona – da se period izbora definiran stavom viši asistent na period od pet godina s mogućnošću ponovnog izbora isključivo ako postigne stepen trećeg ciklusa zamijeni stavom viši asistent na period od pet godina s mogućnošću ponovnog izbora isključivo ako upiše treći ciklus studija.
Moram ovdje citirati bivšeg rektora jednog javnog univerziteta u BiH, koji je izjavio da su asistenti potrošna roba i da im ne treba omogućiti reizbor. Da apsurd bude veći, isti taj rektor je akademsku karijeru nekad davno počeo kao asistent, nije uspio magistrirati i morao je otići u fabriku da bi se tokom rata vratio na fakultet, ekspresno uradio i magistarski i doktorski rad i, uz pomoć politike, postao za par godina jedan od najmlađih rektora. Treba li napomenuti i da je on jedan od autora ovakvog Okvirnog zakona?
Akreditacija visokoškolskih ustanova kao teren za politički megdan
Drugi ozbiljan nedostatak Okvirnog zakona su članovi 47, 48 i 49 kojima je propisan postupak akreditacije visokoškolskih ustanova. Umjesto da se postupak licenciranja ostavi nadležnim ministarstvima, a akreditacija povjeri Agenciji za razvoj visokog obrazovanja i osiguranje kvaliteta, Agenciji je ostavljena isključivo savjetodavna uloga, tako da ona samo daje preporuke nadležnim obrazovnim vlastima o akreditaciji visokoškolske ustanove, odnosno studijskog programa, a postupak akreditacije vrše nadležna ministarstva.
Takva uloga Agencije, koja je nastala kao kompromis ili ustupak onima koji se protive bilo kakvom jačanju institucija na nivou države, dovela je do degradacije procesa akreditacije koji je proveden tako da nikad nijedna visokoškolska ustanova nije dobila negativno mišljenje komisije, pa samim tim i Agencije. Prvo negativno mišljenje Agencije bilo bi jedina potvrda da ona zaista ispunjava svrhu svog postojanja, ali to se do danas još nije desilo. Samo su dvije privatne visokoškolske ustanove do danas dobile mišljenje s rezervom i zato su dobile uslovnu akreditaciju na kraći period, ali su u postupku reakreditacije dobile pozitivno mišljenje i nastavile s radom. Kako su za samo tri godine uspjeli ispraviti sve nedostatke koje je uočila komisija eksperata nije baš najjasnije. Nije to bilo jasno ni Evropskoj asocijaciji za osiguranje kvaliteta u visokom obrazovanju (ENQA) koja je prošle godine odbila zahtjev naše Agencije za članstvo u toj asocijaciji.
Početak 2019. godine obilježio je svojevrstan skandal s akreditiranjem visokoškolskih ustanova u BiH, kada je čak i Evropska komisija zaprijetila izbacivanjem Bosne i Hercegovine iz Erasmus+ programa i obavezom vraćanja do sada dodijeljenih i utrošenih sredstava za EU projekte ukoliko se ne otkoči proces reakreditacije. Da se podsjetimo – taj proces je bio u zastoju jer je Evropska unija usvojila nove kriterije za akreditiranje visokoškolskih ustanova, a vlasti na nivou BiH nisu se mogle usaglasiti i usvojiti ih kako bi bili usklađeni s evropskim. Kako je Republika Srpska u međuvremenu formirala vlastitu Agenciju za akreditiranje, koja je vodila paralelne procese ocjenjivanja i akreditiranja univerziteta u tom entitetu, došlo je do svojevrsnog natezanja i medijskog rata između političkih snaga koje su se zalagale za (de)centralizaciju procesa akreditacije. Ta afera još uvijek nije riješena jer je Upravni odbor Agencije konačno usvojio nove kriterije, univerziteti kojima je akreditacija istekla ekspresno su prošli postupak reakreditacije, ali univerziteti iz RS-a još nisu upisani u listu akreditiranih visokoškolskih ustanova u BiH koju vodi Agencija na državnom nivou. Sveučilište u Mostaru problem je riješilo tako što je pribavilo akreditaciju iz Republike Hrvatske, a vlasti Republike Srpske potpisale su Sporazum o zajedničkim aktivnostima u oblasti osiguranja kvaliteta i priznavanju akreditacija u visokom obrazovanju između Srpske i Srbije i tako zaobišle Agenciju BiH.
Tako je visoko obrazovanje, umjesto integrativnog faktora koji bi ovu zemlju vukao naprijed, postalo sredstvo za potkusurivanje dnevne politike i instrument daljeg rastakanja države.
Je li realno usvajanje izmjena Okvirnog zakona?
Politička scena na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini postala je svojevrsna tržnica na kojoj se zakoni usvajaju i mijenjaju samo po principu ti meni – ja tebi. Kako nijedna politička ili etnonacionalna struja u parlamentima nema apsolutnu većinu, posebno na državnom nivou, svaki pokušaj usvajanja ili izmjene bilo kojeg zakona svodi se na trgovinu glasovima. Usvajanje zakona ne zavisi od njegovog kvaliteta ili potrebe društva za boljom legislativom, nego isključivo od toga koliko se ko spreman žrtvovati da bi se zakon usvojio. Nekad je to popuštanje za usvajanje zakona koji ona druga strana želi, nekad je to ustupanje članstva u upravnim odborima ili rukovodećim funkcijama koje su plijen za raspodjelu nakon izbora, a nekad je bukvalno trgovina iskazana u konvertibilnoj valuti.
Doduše, nekada se dese i čuda pa međunarodna zajednica intervenira. Posljednji takav slučaj ostao je upamćen po kolačima kojima je ambasador EU počastio naše političare da bi se usvojio Zakon o akcizama na gorivo ili po izgovoru jedne političarke da akcize treba uvesti jer žene vole kupovati u Ikei?!
S obzirom na to da strani kapital neće profitirati od izmjena Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u BiH, nerealno je očekivati da stranci poguraju taj proces. On mora krenuti iz akademskih krugova, iz baze, ukoliko je ona uopšte više u stanju nešto mijenjati.
[1] Informacija o izvršenju Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini za 2018 godinu
